[摘要] 农业的根本出路在于农业机械化。近年来，安徽省亳州市农业机械化事业有了新的发展，尤其是农机专业合作社迅猛发展，成为农业生产战线上的主力军。前几年部分农村地区的大面积秸秆焚烧引发了一系列环保、交通、卫生等社会问题，迫使有关部门大力开展秸秆禁烧工作。2019年，涡阳县人民政府创新农机化暨秸秆禁烧工作行政指导，鼓励农机专业合作社与农户签订作业合同，推行农机作业托管服务模式，全县麦收期间未发生人为焚烧秸秆现象，秸秆禁烧工作取得了较大的成效。本文主要论述农机作业托管服务工作的可行性、本质属性、理论依据、基本模式、创新实效、有限作用及如何改进完善。

[关键词] 农机作业；托管服务；行政指导

一、农机作业托管服务工作的可行性

（一）建设美丽强国的时代背景

1.秸秆禁烧是国家环境保护基本政策的必然要求

《中华人民共和国宪法》第二十六条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境。”《中华人民共和国环境保护法》第四条明确规定：“保护环境是国家的基本国策。”第八条明确规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（2019年中央1号文件）明确指出：加强农村污染治理和生态环境保护。加大农业面源污染治理力度。发展生态循环农业，推进秸秆等农业废弃物资源化利用。因此，加快推进农业生产全程社会化服务，提升农机社会化服务组织化、规模化水平，常态化解决秸秆禁烧问题，是国家环境保护基本政策的必然要求。

2.农机专业合作社的迅猛发展是农业机械化的鲜明特色

农机专业合作社是农民专业合作社的重要组成部分。近年来，特别是《农民专业合作社法》公布实施以来，我国农机专业合作社快速发展，组织化、规模化、产业化程度不断提高，显示出强大的生命力，为推进农业机械化，促进农业稳定发展、农民持续增收做出了积极贡献。以涡阳县为例，通过农机部门的扶持引导和政策鼓励，截至2019年上半年，全县共创建2国家级农机专业合作社、12个省农机专业合作社、30个市级农机专业合作社和300多个县级农机专业合作社。农机专业合作社数量有大幅度增加，发展质量有明显提升，机制更加灵活，制度更加规范，服务领域更加宽广，效益更加明显，社会化服务程度显著提高，在农业机械化发展中的主体作用明显增强，在农业社会化服务中的影响力、带动力充分显现。

（二）形势需要

1.秸秆焚烧引发的一系列问题

近年来，全国农村各地均有要求禁烧秸秆的强烈呼声。由于成本因素，农村秸秆习惯堆在路边甚至田间直接燃烧,得到草木灰回田，这种做法亘古就有。然而此法容易引发的一系列问题：产生的大量浓烟造成严重的空气质量问题和环境污染问题，秸秆焚烧后产生的大量二氧化碳等污染源会加大温室效应，并由此引发广大人民群众的眼疾、鼻炎、喉涩等症状，危害人类尤其是婴幼儿及老年人的身心健康。同时由于大面积的焚烧，破坏土壤结构，造成农田质量下降，农田里大部分野生小动物也被无情地剥夺生命，农田周边的其他植物也跟着遭殃。不仅如此，若正值风大时，火势漫延会引发居民区的火灾，浓烟滚滚也会影响民航、铁路、高速公路的正常运营，容易引发交通事故，影响广大人民群众的生命健康和财产安全。因此，禁烧秸秆刻不容缓。

2.亳州市的秸秆禁烧面临的困惑

2017年市人大代表杨春秋《关于做好秸秆禁烧工作的建议》中反映：亳州是农业大市，每年农作物秸秆产生量较大。秸秆本身具有丰富的营养元素，可以用作燃料、饲料、还可以提高土壤肥力，但是，在实际生活中，秸秆的利用率很不理想。目前秸秆大多直接就地焚烧，产生空气污染，给社会带来危害。各级政府为减少秸秆焚烧，虽然制定了一些政策，每到收获季节，各级政府层层包干，严防死守，但是没有拿出能让农民受益的科学合理的解决办法，不能从根本上解决秸秆问题。因此，建议有关部门综合利用多种手段，一方面严格管控，严禁秸秆焚烧。另一方面利用经济手段，让农民看到利用秸秆的的好处，合理引导。

二、农机作业托管服务工作的本质属性

（一）农机化工作是政府行政工作的重要内容

根据最新一轮机构改革实施方案，新成立的农业农村部内设农业机械化管理司，负责起草农业机械化发展政策和规划、农机作业规范和技术标准。指导农业机械化技术推广应用，组织农机安全监理。组织对在用的特定种类农业机械产品进行调查。指导农机作业安全。县级农业机械化主管部门负责贯彻执行国家、省、市农业机械化管理的方针政策、法律、法规、规章，制订并组织实施全县农业机械化发展计划、规划；负责全县的农业机械化的管理工作；按照《中华人民共和国农业机械化促进法》、《农业机械安全监督管理条例》的规定，与有关部门按照各自职责，相互配合，做好相关农机化促进工作；负责制定县级农机购置补贴实施方案，组织落实国家农机购置补贴政策；组织指导农机科技推广，对农机产品的引进、推广、经营、维修和农机作业服务进行作业质量监督、检查；主管农机化教育培训，有计划地对农机驾驶、操作、经营、维修和其它农机人员进行专业培训；主管全县农业机械的安全监督管理工作，负责农业机械入户，牌证核发，农机驾驶员证照核发，年检年审，保障农机事故的善后处理；负责核发农机维修技术合格证，负责农机维修人员技术等级考核，核发技术等级证书；建立健全农机化服务体系，增强农机社会服务功能，开展农机社会化服务，提高组织化程度，支持跨行政区域作业的农机服务单位，保障农机化作业正常进行。

（二）农机作业托管服务工作本质上是行政指导

1.行政指导的含义及特点

行政指导是国家行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为或不作为的活动。行政指导作为现代行政管理的重要手段之一，可以分为以助成、促进对方为目的的助成指导和以限制对方的行为为目的的限制指导。行政指导的特点在于，只要取得相对人的同意即可形成所期望的行政秩序，而无须使用权力手段。行政指导可以消除相对人的抵触，确保行政得以顺利、切实地进行；国民也期望得到行政指导以趋利避害。但是行政指导一般没有法律依据，它虽不存在权力的强制作用，但由于行政机关的地位，有可能使相对人违心接受行政指导，因此潜存着极大的危险性。如何控制行政指导，是立法、学术界及判例要解决的重大课题。

2.农机作业托管服务工作的主体及运作方式

为加强秸秆禁烧工作，2019年4月，涡阳县人民政府办公室出台《关于印发2019年农机社会化服务全程托管工作实施方案的通知》（涡政办秘〔2019〕28号）文件。文件下发到各镇（街道办事处、经济开发区）、县农业农村局、县农机局、县财政局、县市场监督管理局等。与此同时，县政府牵头成立以分管农业的副县长为组长、各镇各县直局主要负责人为成员的全县农机作业托管服务工作领导小组。文件明确指出：以农作物生产全程全面机械化为目标，以优化农机化发展方式为主线，立足解决一家一户不能实现的组织化、规模化生产方式，培育农机社会化服务新型主体，促进小农户与现代农业发展有机衔接，实现秸秆禁烧常态化管理，推进全县农作物生产全程机械化和现代农业协调发展。

3.农机作业托管服务工作的本质

农机作业托管服务工作是秸秆禁烧工作的创新举措。通过政府主导、整村推进，按照市场运作方式，在镇（街道办事处、经济开发区）的组织领导下，选择有能力的农机合作社，动员并指导其与行政村、农户签订主要农作物机械化耕种收及秸秆综合利用等生产全程农机作业合同，开展订单作业，实现作业季节农业机械的统一组织、合理配置、网格管理，实现农机合作社有组织有计划的规模化作业服务，从而提高农业机械利用率和作业效率，提高农机合作社经营服务效益，降低农业生产成本，促进秸秆禁烧和综合利用政策落实。因此，农机作业托管服务工作其中心目的是帮助广大农户重点解决收获小麦粮食后的残留秸秆问题，实质上是政府主动指导农机专业合作社和农户签订农田作业服务协议，本质上是行政指导。

三、行政指导在农机作业托管服务中的理论依据

所谓行政指导在农机作业托管服务中的理论依据，就是指农机作业托管服务对政府农机化工作所具有的指导、规范以及满足于各方不断发展的需要的价值属性和共同利益要求。

（一）价值属性要求

作为行政指导的一种模式，劝说、协商并督促农户和农机专业合作社签订农机作业托管服务协议也是一种规范和约束市场主体行为的政府主动作为，其自身理所当然的具有一定的价值，即为实现行政管理和服务的期望或既定目标，达到依法行政及合理行政的最终目的，而对于各有关部门的劳动付出所具有的意义和属性。所谓价值是“价值主体所希求，并借助于价值客体的价值属性而得以满足的各种价值目标的集合”。农机作业托管服务工作的理论依据（价值）主要表现在其带来的社会效益，即：农业生产机械化以提高生产效率，不发生焚烧秸秆现象，预防或排除农业污染源，达到农村环境美好空气无污染目的。 由此看来，行政指导的价值实现，是指行政机关各有关部门在相应主动作为中，通过各种途径和方式开展工作，并将工作中的经验及所暴露出来的问题和不足之处加以修改或者予以完善，以切实的管理服务活动来丰富完善农机化行政指导，充分发挥政府在农机作业托管服务工作的价值属性。

（二）共同利益要求

“利益关系的统一性是指不同主体间利益的共同性和依存性。基于这种利益而形成的主体间的关系，即多个主体为了追求共同利益而形成的利益关系和相互满足各自利益而形成的利益关系，可以称为利益一致关系。”在农机作业托管服务工作中，多方主体均获益。农户的小麦成熟时粮食有人来帮忙收获从而解放了繁重的体力、农机专业合作社有用武之地还挣了钱，农户和农机专业合作社各享受政府规定的每亩定额补贴的三分之一，另三分之一补贴由镇村两级享受以作为行政指导工作劳务成本（包括宣传、午餐补助、公车加油、办公耗材等），政府的激励措施使各方均受益，最核心的社会效益是劳动生产率的提高和社会环保目标的实现，当然，当地政府及农业主管部门的工作任务完成、社会期望实现及政府以人民为中心的宗旨等均内含其中。多方共同的利益关系和整个社会的和谐价值之实现，决定了作为行政指导的农机作业托管服务工作的现实可能性和必要性。

四、涡阳县农机作业托管服务工作的基本模式

（一）基本原则

以农机专业合作社为依托，以农机社会化服务全程托管为手段，通过主要农作物生产耕种收农机作业服务全程托管，提高农机作业服务组织化、规模化水平，促进农业稳定发展和农民持续增收，促进农机社会化服务组织健康规范发展；完善“干部包机械、机械包田块、人地机结合、收种禁一体”工作机制，夯实主要农作物耕种收农机社会化服务全程托管基础，逐步向植保、烘干及农资等产业服务环节延伸托管。

（二）基本要求

根据目前全县农作物耕种收全程机械化情况，农机社会化服务全程托管农作物种类主要为小麦、玉米、大豆等。农机社会化服务全程托管奖补面积按实际作业及验收（复核）合格托管的作业面积确定，由县财政部门统一拨付到镇政府，由镇政府按有关要求具体分配。县政府牵头监督，县农机部门业务指导，镇政府具体实施，村委会出面协调，鼓励农机合作社与托管村签订机械化收获粮食、机械化打捆秸秆并离田、机械化运输甚至储存等作业合同，实施秸秆还田、秸秆离田轮作，投资建设标准化秸秆收储堆放场点、粮食会储存点、甚至市场化利用农作物秸秆。

（三）实施步骤

1.乡镇宣传动员、组织实施（5月上旬）：召开农机社会化服务全程托管工作专题会议，成立领导小组，明确分工、研究解决相关事宜，制定实施方案，开展宣传发动。

2.托管村宣传发动、组织准备、签订作业协议（5月中旬）：村两委组织召开相关会议，宣传发动托管工作；成立托管工作组，划分管理网格，明确托管合作社、托管作业环节和面积，开展托管宣传，及时填报托管作物种植面积；与农机合作社商定作业服务内容、质量标准、机具组织等事宜；农机合作社与托管村签订托管协议，并在村两委协助下与农户签订托管作业合同，明确托管农机作业环节、作业质量、作业价格等，并将托管协议在村务公开栏张榜公示。

3.作业机具准备、托管网格落实（5月下旬）：农机合作社根据与托管村签订的托管服务协议、与农户签订的托管作业合同，组织落实农机作业机具；召开合作社成员、农机手会议，明确作业服务范围、地块、内容；编制农机社会化服务全程托管农业机械网格化配置表，做到人地机三落实；组织农机手技术培训，明确作业质量标准；组织农机具检修。托管村托管工作组、农机合作社作业机具、作业机手、作业地块面积等对接上表，形成管理网格，明确作业地块、作业环节。

4.托管作业实施（6月上）：农机合作社按照农时季节要求，做好农业机械的组织调度；农机合作社根据托管作业协议、托管作业合同，按质按量按时开展农机作业服务；鼓励开展贫困户减免作业费；村托管工作组实施过程管理，对作业面积、项目、环节、质量等实施监督、确认；镇（街道办事处、经济开发区）对托管村网格管理落实情况、托管环节、作业面积、安全管理、群众满意度等工作全程督查、监督落实。

5.验收及复核（午季6月中下旬，秋季10月中下旬）：验收及复核工作。

（四）部门职责

1.镇（街道办事处、经济开发区）职责：成立农机社会化服务全程托管领导小组，负责制定本镇（街道办事处、经济开发区）农机社会化服务全程托管实施方案，开展宣传发动，组织农机社会化服务全程托管工作实施，明确专门人员具体负责；负责行政村和农机专业合作社的协调工作，指导开展作业合同签订及落实、机具组织及配置、托管网格及人员配备等情况的监督检查，以及作业信息发布、统计报送、行政村托管面积验收确认等工作。

2.村民委员会职责：负责本行政村农机社会化服务全程托管宣传发动和具体实施工作，成立托管工作相应组织，明确托管包保人员；负责农机专业合作社开展订单作业服务，组织农户落实签订农机化作业服务合同，结合农机托管和秸秆禁烧工作，以村民组或自然庄为单位，搭建托管网格化管理布局；协调解决托管工作中具体问题，监督农机专业合作社开展托管作业。

3.农机专业合作社职责：农机专业合作社按照农机作业服务订单要求，组织开展农机手培训和机具维护，合理配置农业机械；严格履行农机作业服务订单合同，保证农机作业质量；做好农机安全生产管理工作；健全规范的财务管理制度。

4.县级农机化管理部门职责：负责农机社会化服务全程托管政策的解读、宣传工作；协调指导镇（街道办事处、经济开发区）、行政村、农机专业合作社等开展农机社会化服务全程托管工作；提供信息交流、技术培训、制度建设、安全管理、农机牌证年检年审等农机化指导服务。

（五）激励措施

按县政办文件规定，凡托管村托管服务面积达到95%、托管实施过程及资料真实完整、秸秆禁烧无火点，经验收、复核后，县人民政府从拨付乡镇禁烧和综合利用资金中每亩预留12元，作为各镇（街道办事处、经济开发区）完成农机作业托管服务工作的托管费，午季8元/亩、秋季4元/亩，合计12元/亩，秸秆禁烧结束后，由主管部门和业务单位结合年度《秸秆禁烧和综合利用实施方案》镇组织复核，按复核结果拨付，用于兑付秸秆禁烧作业费用，县负责抽查奖补资金兑现情况。

五、涡阳县农机作业托管服务工作取得的成效

（一）镇村社全面参与

根据基层有关报告数据，截至5月16日，全县23个包保辖区镇（街道办事处、经济开发区）均召开了动员会、成立了领导小组、制定了相应实施方案，各镇（街道办事处、经济开发区）均组织工作人员分赴村级单位和合作社指导督促开展具体工作。各行政村均与农机专业合作社进行了宣传指导和联系协调。通过县、镇、村三级动员和宣传，全县绝大数人民群众知晓政府的秸秆禁烧政策，理解政府的环保初衷，农机作业托管服务工作氛围也相应地营造出来了。

（二）作业合同签订比率高

根据基层有关报告数据，截至5月16日，全县农机专业合作社与行政村及农户签订作业合同数量均超过200万（亩）以上；农机专业合作社与村签订协比率达 96%以上 ；农机专业合作社与农户签订作业合同比率达 95%以上 。具体数据如下：实现已托管小麦收割机6482（台）,大中型拖拉机4850（台）,粉碎还田机2753（台）,打捆机655（台）,大豆播种机5009（台）,玉米播种机2294（台）,已建立网格数量874（个）,参与托管合作社数量404（家）,已签村托管协议数584（个）,已签户托管合同数量233721（个）,全县种植面积2152632（亩）中已签托管协议作业面积达2098263（亩）,应急抢收服务队机械578（台）。全县农机作业托管服务工作目标已经实现。

（三）环境保护社会效益好

根据基层有关报告数据，截至6月15日，全县小麦收获农机化作业已经全部完成，全县未发生人为秸秆焚烧现象，环境指标达到规范要求。由于今年小麦粮食亩产均在1000斤以上，农村大丰收，农户乐开花，农机专业合作社每亩70元作业服务费收取的也比较顺利，秸秆打捆、运输、储存及销售由专业组织承包，农户也不愿意焚烧了。农机作业托管服务工作充分体现了县委县政府积极贯彻落实2019年“中央一号文件”精神和保护环境的基本国策,营造了全县农业机械化社会化氛围，加快推进了全县农业生产全程社会化服务，极大提升了农机社会化服务组织化、规模化水平，有利于常态化解决秸秆禁烧问题。当然，不容否认，县政府投入的财政资金多达上亿。用经济代价解决环保问题的方法可否改进，仍值得探讨和实践。

六、行政指导在农机作业托管服务工作中的有限作用

（一）行政指导的途径及其有限作用

行政指导往往是通过说服、建议、协商 奖励、帮助等途径实现其价值的。然而，行政指导不是行政机关的权力性行为，其没有国家强制力为后盾，行政相对人不愿意接受行政指导行为，行政机关也不能借助国家强制力驱使行政相对人违心接受。所以，行政指导也不直接产生法律效果。“行政指导是柔性的行政行为,它间接地产生法律后果。”行政指导的作用表现为：对行政相对方不正当的行为进行规制；对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整；对行政相对方进行辅助、服务、引导。因此，从理论上来说，行政指导的作用是有限的。

（二）涡阳县农机作业托管服务工作存在的问题凸显行政指导的有限作用

通过2019年6月下旬对全县农机作业托管服务工作的核查，至少发现如下几个问题：一是个别镇村宣传力度不够，导致群众的知晓率不是很高，部分农户碍于与村干部的“和谐”面子，违心地签字了。他们甚至反映对去年的作业质量不满意。二是部分行政村与农机专业合作社档案资料不够规范，协议没有交给农户留存，也有个别农机专业合作社和行政村的协议流于形式，个别对协议履行质量不满意的农户面临维权困境。三是部分农户外出务工不在家，增加了工作和协议难度。于是为了达到工作任务指标，部分村镇干部就人为代签协议，相应的上报数字是否有水分，就可想而知了。四是部分农机专业合作社反映去年奖补资金未落实到位的问题。这个问题严重挫伤了一部分经营主体即农机专业合作社的劳动热情和协议积极性。五是政府如果不做前期宣传和劝说工作，而过多地分包任务式地强制介入，会引起个别农户或农机专业合作社的报怨。更有甚者，理直气壮地叫板：这是市场经济，我想找哪个合作社作业是我的自由（农户），我愿给谁作业也是我的自由（合作社），政府管得也太多了吧。搞得工作人员好尴尬。六是遇到骤变阴雨天气或者“引进的外地的外来户农机”参与作业或抢收，就会引发原协议双方及本地农机驾驶人和外来户驾驶人之前的矛盾纠纷。七是政府的协议比率任务目标，避免不了形式主义的可能。事实上，由于环保意识的增强和政府的行政处罚力度，农户不敢或很少焚烧秸秆了。八是政绩或担责问题，是工作人员的重要考量。确实也村民反映确实发生一起或几起火事故，烧了几十亩小麦，但各级各部门及工作人员怕担责任，均不敢主动上报。或者只说是联合收割机自燃引起的。后来有关部门处理谁了，我们等候有关报道吧。总之，农机作业托管服务工作存在的问题凸显行政指导的有限价值。

七、农机作业托管服务工作的改进和完善

任何事物都具有两面性。尽管行政指导在农机作业托管服务中的作用是有限的，但我们要更看重其“有限价值”，力求更多的使该项工作朝着有利的方向发展。我们的工作，只要初心是公益的，付出是真实的，就一定会得到群众的拥护和支持。“我们的所有成就，都是干出来的。这里的关键，就是始终注重抓落实。”做好农机作业托管服务工作，要求工作抓细，具体到位。各级工作人员务必走村到户进社，工作抓实抓细，具体到位，杜绝形式主义，确保高标准高质量地完成工作任务。

（一）充分筹备，科学有序指导

要落实镇村及有关部门职责，大力动员，积极筹备，充分认真做好各级工作人员的专题业务培训，核查摸底，协议签订及履行奖补兑现，督查验收等工作，要加强农机作业托管信息化建设，提升信息化管理水平，减少验收环节工作压力。农机专业合作社应进村逐户签订托管协议，也可以村民组为单位统一签订协议，对于外出务工等不在家农户，可委托代签，但统一签订协议或者代签的，必须确保每户知情且同意。

（二）高度重视，强化宣传引导

各镇（街道办事处、经济开发区）要制定实施方案，成立工作组，召开动员大会，利用镇村大会、村村通广播、手机微信、政府网络媒体等多种渠道加大政策宣传力度，让农机社会化服务全程托管家喻户晓、扎实推进。

（三）夯实基础，抓住关键环节

各镇（街道办事处、经济开发区）要从实施乡村振兴战略、健全小农户与现代农业发展有机衔接的高度，念好托管工作“早”、“细”、“实”三字经，扎实做好托管工作过程的监督和指导，全力夯实农机社会化服务全程托管工作基础。同时，县农机部门向每镇（街道办事处、经济开发区）选派1名托管指导员，配合开展托管工作的全程指导、督查和考核工作。在督查考核中，采取抽查合作社和农户的方式，突出对农户的调查走访，托管作业合格面积低于95%的，将视情况扣减镇（街道办事处、经济开发区）托管奖补资金。

（四）规范管理，促进产业发展

各镇（街道办事处、经济开发区）、村及农机部门要加强对农机专业合作社协同管理，在机具组织、安全生产、技术应用、财务管理等方面引导其逐步规范，监督农机专业合作社及时、规范开展托管作业，确保作业质量，努力实现“政府放心、群众满意、合作社受益”的三赢局面。

（五）强化考核，稳定扶持机制

县托管工作领导小组在及时组织有关部门，按托管工作序时进度时间节点和各环节工作要求，对各镇（街道办事处、经济开发区）托管工作进行阶段性督查考核和复核工作，考核实行打分制，考核结果将在全县范围内进行通报，并与托管奖补资金挂钩、纳入对镇（街道办事处、经济开发区）政府的年度考核。同时纪检监察部门、司法机关要加强监督，奖补兑现，一经发现工作人员违法截留、挪用、贪污的，依纪依法严肃追究其责任。政府有关部门也应当督促镇村两级抓好落实兑现，以充分调动农机专业合作社的协议及生产积极性，使之更好地服务农业生产，促进农业机械化持续快速健康发展。

参考文献：

①《农业部关于加快发展农机专业合作社的意见》　　(农机发【2009】6号)

②参照：《关于做好秸秆禁烧工作的建议》，亳州人大网，发布日期：2017-12-24，http://www.bzrd.gov.cn

③朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社，2008年1月第1版，第63页。

④叶必丰著：《行政法的人文精神》，北京大学出版社，2005年1月第1版，第96页。

⑤刘凌霄，黄莉红 ：《论行政指导的法律性及立法展望》，湖南城市学院学报(自然科学版)，2003年。

⑥参照：《习近平：关键在于落实》，中共中央党校网，发布日期：2011-3-14，http://www.ccps.gov.cn

⑦邹瑜：《法学大辞典》，中国政法大学出版社，1991年12月。

作者:沈修祥

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